보도자료

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정부는 산업부문의 실질적 감축 이끌어낼 제4차 배출권거래제 수립하라

온실가스 감축은 이제 기후위기 대응뿐만 아니라 산업의 경쟁력 차원에서도 중요한 문제가 되었다. 하지만 한국의 온실가스 감축을 위한 제도는 유의미한 감축을 이끌어 내지 못하고 있고, 이러한 환경에 안주하고 있는 기업들은 탄소 규제를 강화하고 있는 글로벌 시장에서 경쟁력을 상실할 우려마저 낳고 있다. 

주지하듯이 한국은 파리협정의 당사국으로서 지구의 평균 온도 상승이 1.5도를 넘지 않도록 하기 위해 현재 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립∙녹색성장 기본법’(약칭: 탄소중립기본법)을 제정하였고, 시행령을 통해 2030년까지 2018년 대비 40%의 온실가스를 감축하는 것을 목표(Nationally Determined Contribution, NDC)로 삼고 있다. 온실가스를 감축하기 위해서는 국내 배출량의 약 36%를 차지하는 산업계의 탄소 저감 노력이 매우 절실하며, 그 중 연간 약 1억 톤의 온실가스를 배출하며 단일 산업 중 배출량 1위를 차지하고 있는 철강산업의 탈탄소화가 시급하다. 2023 온실가스 명세서배출량 통계에 따르더라도 2015년 대비 할당업체 전체의 배출량 합계에선 2.6%, 전환부문에서는 12.1%가 감소했으나, 산업부문에서는 오히려 3.4%가 증가했고, 이 중 철강 부문은 7%씩이나 증가했다. 

정부가 온실가스 감축을 효과적으로 달성하기 위해 도입한 온실가스 배출권거래제가 제대로 작동하는 것이 중요한 이유도 이러한 상황 때문이다. 하지만 국가 온실가스 배출량의 약 80%(5.5억 톤 CO2eq)를 관리하는 실질적인 감축 규제 수단인 배출권거래제는 지금 제도의 취지나 목적과는 달리 산업의 탄소 배출 저감을 거의 이끌어내지 못하고 있다. 산업의 자발적인 탈탄소를 유도하기 위해서는 저탄소 설비 투자를 유인할 수 있는 배출권 가격이 형성되어야 하지만 2024년 우리나라의 배출권 가격은 이산화탄소 톤당 만 원 내외로 배출권거래제 도입 국가 중 최하위권에 머물고 있는 실정이다.

배출권거래제의 ‘오작동’에는 여러 요인이 있지만 그 중 가장 근본적인 문제는 배출허용량을 넉넉하게 할당하는 것과 배출권거래제 전체 배출량의 43%를 차지하는 산업부문 대부분의 업체가 전량 무상할당 대상으로 배출에 대한 비용을 지불하지 않고 있는 데 있다. 배출허용량이 넉넉한 문제는 우리나라의 경우 배출권거래제 내 감축 목표를 국가NDC 목표에 따르고 있기 때문이다. 지난해 정부는 2018년 대비 2030년 산업 감축 목표를 14.5% (목표 배출량 222.6 백만톤CO2eq)에서 11.4%(목표 배출량 230.7백만톤CO2eq)로 하향 조정하며 산업부문의 감축 부담을 완화했는데, 온실가스 감축에 역행하는 이러한 목표치가 오는 4차 배출권거래제(2026~2030) 배출허용총량에 반영되는 것이다. 

헌법재판소가 지난 8월 29일 탄소중립기본법의 중장기 감축목표의 헌법불합치 결정을 내리면서 강조한 것은, 온실가스 감축목표가 기후위기에 대한 보호조치로서 최소한의 조건을 갖추려면 ‘과학적 사실과 국제적 기준에 근거하여 전 지구적 감축노력에서 우리나라가 기여해야 할 몫에 부합’해야 한다는 것이었다. 하지만 국회와 정부가 2030년 감축목표 설정 과정에서 고려한 ‘선형감축경로’는 과학적 사실과 국제적 기준에 부합하지 않는 임의적인 방식이다. 또한 2030년의 목표치는 기준연도를 총배출량, 목표연도를 순배출량에 기반하고 있어 순배출량 기준으로 통일할 시 2018년 대비 36.4%만큼 감축하는 셈이라, 공표한 40% 감축에도 미치지 못한다. 

이에 대해 헌법재판소가 현 NDC의 2030년까지의 감축목표와 부분별, 연도별 감축목표의 위헌 여부는 기각하였으나, 헌법재판관의 다수(5인)는 ‘기준연도 총배출량 – 목표연도 순배출량’ 문제를 위헌이라 지적했다. 또한 판결이 '최소한의 보호조치'를 기준으로 하고 있는 만큼 헌재가 2030년 감축 목표가 탄소중립에 이르기 위한 중간목표로서 ‘최선’이라고 판단한 것은 아니다. 지난 2021년 독일의 기후소송 판례를 보면 이번 우리나라 헌법 재판소의 주문과 유사한 판결이 내려졌지만 독일연방정부는 국제법에 기반한 공정배분원칙에 따라 2030년 감축 목표를 1990년 수준 대비 55%에서 65%로 상향조정해 ‘최선의 보호조치’를 취하려 한 바 있다. 

배출권거래제 제4차 계획기간(2026~2030)을 앞두고 있는 환경부와 기획재정부는 2024년 12월까지 기본계획, 환경부는 2025년 6월까지 할당계획을 수립해야 한다. 정부는 2025년 2월까지 수립해야 하는2035 NDC를 준비하면서, 2030 감축 목표도 과학적 사실과 국제적 기준에 근거하는 ‘최소’가 아닌 ‘최선’의 국가 중장기 온실가스 감축목표로 재조정하여야 한다. 더 이상 현재의 전량 무상할당 기준을 유지해서는 안 되며 유상할당 비중을 국제 동향에 부합하게 수립해야 한다. 

그렇지 않으면 기후 위기 대응은 물론 탈탄소화 흐름이 강화되고 있는 국제시장에서의 경쟁력을 지키기 어렵게 된다. 전량 무상할당이 적용되고 있는 철강 산업의 경우 문제는 더욱 심각해질 수 있다. 유럽연합은CBAM을 통해 2026년부터 일부 품목의 생산과정에서 배출된 이산화탄소 양에 상응하는 무역 관세를 부과할 예정이다. 관세는 유럽연합의 배출권거래제와 연동되어, 수입 및 수출국간의 유상할당과 배출권가격 격차가 클수록 관세는 커진다. CBAM 품목 중 철강 제품이 90%이상을 차지하는 가운데 현재의 배출권거래제가 유지된다면, 철강업계가 지불해야 할 탄소 관세는 10년간 누적 3조원을 넘을 것으로 대한상공회의소는 추정한다. CBAM 도입과 동시에 유럽연합은 CBAM 업종에 대한 무상할당을 최대 2034년까지 폐지할 계획이다. EU CBAM과 같은 탄소 관세가 주요 권역으로 확대되고 있는 것을 감안할 때 우리나라에서도 철강업종과 같은 고배출 산업에 대한 유상할당을 확대해 기업의 자발적 감축을 유도하고 해외에 지불할 무역 관세를 국내로 걷어들여 저탄소 기술에 재투자해야 한다. 그것이 곧 산업 경쟁력을 지키며 국가 온실가스감축목표를 달성하는 일이다.  

이에 국내 환경시민사회단체는 산업부문의 실질적 감축 이끌어낼 배출권거래제 수립을 위해 다음과 같이 제안한다: 

ﾷ 제4차 배출권거래제 감축목표의 기준이 되는 기존 2030 NDC는 헌재가 제시한 ‘과학적 사실과 국제적 기준’에 근거하지 않은 임의적인 선형감축경로에 따른 것이다. 정부와 국회는 이를 폐기하고 ‘전지구적 감축노력에서 우리나라가 기여해야 할 몫’에 부합하도록2030 NDC를 전면 재설정하라.

ﾷ 지난해에 2030 NDC 중 산업부문의 감축목표를14.5% (목표 배출량 222.6 백만톤CO2eq)에서 11.4%(목표 배출량 230.7백만톤CO2eq)로 완화한 것을 상향 조정하고 철강을 비롯한 산업 업종별 감축목표와 산정 방식을 공개하라.

ﾷ 헌재 다수의견이 확인된 ‘기준연도 총배출량 – 목표연도 순배출량’ 사이의 간극 문제는 반드시 해결해야 한다. 이를 위해 제4차 배출권거래제에 적용될 배출허용총량을 최소 3.6%를 하향조정 해야 한다.

ﾷ 배출권거래제 제4차 계획기간 동안 탄소누출업종에 대한 유상할당을 개시하고, 2034년 이전까지 무상할당을 폐지해야 한다. 이를 통해 기업의 온실가스 감축을 유도하는 한편 해외에 지불하게 될 탄소무역관세를 국내 탈탄소 정책과 기술에 투자해야한다.

2024년 11월 18일

광양환경운동연합/기후변화청년모임/기후솔루션/당진환경운동연합/충남환경운동연합/포항환경운동연합